Формування та розвиток організаційно-правової культури в діяльності центральних органів виконавчої влади в Україні: методологічний аспект

РОЗДІЛ 2
МЕТОДОЛОГІЧНІ ПІДХОДИ ДО ФОРМУВАННЯ ОРГАНІЗАЦІЙНО-ПРАВОВОЇ КУЛЬТУРИ У ДІЯЛЬНОСТІ ЦЕНТРАЛЬНИХ ОРГАНІВ ВИКОНАВЧОЇ ВЛАДИ
2.1. Принципи, завдання та функції організаційно-правової культури органів виконавчої влади в Україні на центральному рівні
У традиційному розумінні державне управління - це "практичний, організуючий і регулюючий вплив держави на суспільну життєдіяльність людей з метою її упорядкування, зберігання або перетворення, що спирається на її владну силу" [55, с. 63]. Тому, насамперед, будемо виходити з чіткого визначення об'єкта і предмета науки державного управління. Як визначають Н.Нижник та О.Машков "об'єкт дослідження державного управління - це система, що управляється й елементами якої є люди, соціальні групи, що взаємодіють між собою з приводу загальнодержавних і приватних інтересів" [147, с 21], а предметом - "закономірності і принципи" такої діяльності [148, с. 61].
Відомо, що принципами є форми фіксації наукового пізнання, яке лежить у основі розробки теоретико-методологічних і практичних передумов поліпшення управлінської діяльності, формування чи вдосконалення будь-якої організаційної структури [18, с. 262]; вони відображають закономірності розвитку відносин управління, є їх керівними, основоположними засадами [148, c. 50].
Принципом державного управління, за висновком відомого російського дослідника державно-управлінських процесів Г.Атаманчука, є закономірність, відношення або взаємозв'язок суспільно-політичної природи та інших груп елементів державного управління, що виражена у вигляді певного наукового положення, закріпленого здебільшого правом і застосовуваного у теоретичній та практичній діяльності людей в управлінні [18, c. 265, 550]. Аналогічне визначення містить і українська державно-управлінська школа [55, с. 152].
У науковій літературі наводиться велика кількість принципів управління (А.Файоль - чотирнадцять, Ф.Тейлор - десять, М.Вебер - п'ять) [147, с. 51-52], шляхів їх систематизації, проте для людини, що приймає рішення, важливо залежно від ситуації дотримуватися відповідного набору принципів, насамперед з тих, що обов'язкові для цієї ситуації, й використовувати інші лише у разі потреби, зокрема згідно з принципом "бритви Оккама" (не приумножуй принципи без необхідності" [136, c. 125].
За визначенням американських дослідників Д.Коррі і Г.Ебрегема "суть правління у виконавчій владі. Вона уособлює фокус керівництва.... Легіслатура і суди є лише інструментом для її конструювання" [138, с. 89- 90].
Враховуючи цей висновок та використовуючи наукові підходи щодо процесу виявлення і обґрунтування принципів державного управління, їх відмінних рис (діалектичності і системності), закріпленості в праві, підстав для систематизації і виведення на цій основі видів таких принципів, що запропоновані Г.Атаманчуком [18, с. 265-278, 563] і в цілому підтримані вітчизняними науковцями (В.Бакуменко, В.Князєв, Н.Нижник, О.Машков) [55, с. 152-156; 147, с. 56-58], маємо змогу сформулювати такі загальні принципи Опк ЦОВВ:
- об'єктивності. Означений принцип є базовим у державному управлінні і обумовлює необхідність дослідження в усіх управлінських процесах вимог об'єктивних закономірностей (природних, історичних, суспільних) і реальних можливостей суспільних сил. Цей принцип, по суті, є відображенням і реалізацією цілей, об'єктивних умов і суб'єктивних факторів суспільства. Тому його порушення у результаті суб'єктивістських підходів може призвести до великих втрат у суспільстві (прикладом чого, з точки зору Опк ЦОВВ, можуть послугувати прийняття у кінці 90-х років минулого століття низкою органів виконавчої влади в Україні вищого і центрального рівня актів, пов'язаних із взаємозаліками);
- демократизму. За допомогою цього принципу вся діяльність ЦОВВ (цілі, функції, завдання, результати і т.п.) пронизуються потребами і інтересами громадян, оскільки він відтворює народовладдя у державному управлінні загалом і у діяльності ЦОВВ зокрема;
- правової упорядкованості державного управління. Відповідно до основних позицій концепції правової держави, визначення України саме такою державою (стаття 1 Конституції України [105]), дія цього принципу зумовлює необхідність законодавчого (правового) визначення основних цілей, функцій, структур, процесу, принципів діяльності ЦОВВ;
- законності державного управління. Цей принцип, по суті, доповнює попередній і означає встановлення чіткого і послідовного режиму постійного і повного виконання законів та нормативно-правових актів ЦОВВ, усім його персоналом, що включає в себе:
1) функціонування і розвиток діяльності ЦОВВ на міцних правових засадах, що визначені законом і полягають у його практичній реалізації;
2) своєчасність і правильність правового регулювання змін у змісті, організаційній структурі, елементах діяльності ЦОВВ;
3) чіткий порядок правотворчої діяльності ЦОВВ;
4) формування та підтримку високої правосвідомості персоналу ЦОВВ.
- випереджального стану. Дія цього принципу означає широке використання у Опк ЦОВВ сучасних наукових результатів, пошук оптимальних управлінських рішень, зосередження висококваліфікованих фахівців із відповідним рівнем підготовки у сфері управління, зокрема - у юридичних підрозділах цих органів, орієнтацію цієї культури на потреби суспільства та перспективи його розвитку;
- публічності державного управління. За допомогою цього принципу реалізується: доступність діяльності ЦОВВ для громадян (зокрема, через участь у правотворчій діяльності); відкритість функціонування ЦОВВ; громадський контроль (у тому числі - через засоби масової інформації) за цим функціонуванням; судовий контроль за дотриманням у діяльності ЦОВВ конституційно закріплених прав і свобод громадян, інтересів суспільства.
Системі елементів Опк притаманні також і спеціальні принципи. Їх система вибудовується нами на базі концепцій раціоналізації управлінської діяльності Г.Саймона [244, с. 46-47], "випереджаючого стану", основні риси та ресурси якої сформульовані Г.Атаманчуком [18, с. 516-520], резервів д