РОЗДІЛ III
ПРАВОВЕ РЕГУЛЮВАННЯ ВЗАЄМОВІДНОСИН ПОВІТОВОЇ АДМІНІСТРАЦІЇ ТА ОРГАНІВ МІСЦЕВОГО САМОВРЯДУВАННЯ
3.1. Загальна повітова адміністрація і органи земського самоврядування
З метою комплексного аналізу проблеми правового регулювання взаємовідносин урядових повітових органів та органів земського самоврядування, визначення принципів та форм їх взаємодії, доцільно розглянути в загальних рисах розвиток системи місцевого управління в кінці XVIII - першій половині XIX ст.
Система місцевих органів державного управління, яка існувала в Росії склалася на основі Установлень для управління губерній 1775 р. [309, с.167-321] Згідно з цим законом провадився новий адміністративно-територіальний поділ імперії. Провінції ліквідувалися, а кількість губерній зростала до 50. Передбачалося створення губерній та повітів за кількістю податного населення, яке мешкало на відповідних територіях. Дві-три губернії об'єднувалися в намісництво. Намісництва, а також окремі губернії очолювали намісники (генерал-губернатори, головнокомандуючі).
За часів царювання Катерини II з'являється в якості територіальної одиниці повіт, який вже мав розвинуту організацію: з трьох губернських адміністративних установ - губернського правління, казенної палати та "приказа общественного призрения"- два перших мали в повіті свої органи: нижній земський суд та повітового казначея. Крім того, повіт мав декілька станових судових органів: повітовий суд, "нижняя земская расправа", дворянська опіка та сирітський суд.
Повітовий суд повинен був розглядати справи, які торкалися місцевого дворянства, власне для кого він і був створений. Цей суд складався з повітового судді та двох засідателів, які обиралися місцевим дворянством. Повітовий суд розглядав як кримінальні, так і цивільні справи. При суді була створена особлива установа - дворянська опіка для дворянських удовиць та малолітніх під головуванням повітового предводителя дворянства.
Безпосереднє управління повітом здійснював нижній земський суд, який підпорядковувався губернському правлінню. Нижній земський суд був головним органом повітового управління в усіх губерніях, крім Таврійської, де всі функції місцевого управління здійснювалися безпосередньо губернатором, казенною та виконавчою палатами, а також палатами кримінального і цивільного суду [95, с.70].
Нижній земський суд складався із земського справника або капітана (голова), який обирався дворянством, та двох засідателів - від поселян (ст. ст. 66, 75 Установлень для управління губерній). Повітовий поліцейський орган обирався на три роки і його склад затверджувався губернатором. Однак, ні нижній земський суд, ні земського справника не можна було в повній мірі назвати органами влади (управління) загальної компетенції. Їх функції визначалися в законі таким чином: "1. Земська поліція або благочиння. 2. Виконання законів. 3. Виконання наказів правління" (ст. 224 Установлень для управління губерній). Таким чином, нижній земський суд розглядався як виконавчий орган широкої компетенції з переважно поліцейськими функціями.
Невизначеність правового стану нижнього земського суду була наслідком того, що цей орган спочатку планувався як суто судовий. Відсутність у сільській місцевості поліції було компенсовано покладенням на нього адміністративно-поліцейських функцій, а судові функції, які призначалися нижньому земському суду, були передані повітовому суду. Нижній земський суд став органом всестановим, але оскільки для дворян та духовенства на повітовому рівні були створені свої станові установи, то нижній земський суд був переважно спрямований на роботу з податним сільським населенням.
Земський капітан або справник називався в законі лише першим із засідателів та підкреслювалося, що його службові повноваження визначаються функціями нижнього земського суду (ст.235 Установлень для управління губерній). Конкретна компетенція справників визначалася в окремій главі Установлень для управління губерній, причому вона була більш докладно розроблена, чим повноваження нижнього земського суду в цілому. Закон приписував справнику: наглядати за виконанням всіма підданими їх обов'язків та за тим, щоб вони були законослухняними і не робили нічого протизаконного? не допускати порушень, вгамовувати порушників (ст. 237 Установлень для управління губерній). Далі більш чи менш докладно регламентувалися обов'язки справника по припиненню епідемій, епізоотій, придушенню масових виступів селян, провадженню слідства за правопорушеннями, пійманню утікачів, нагляду за мостами та великими дорогами, супроводженню військ по території повіту, наданню військовим частинам квартир, припиненню пожеж, заохоченню землеробства, працелюбства, піклуванню про прожиток жебраків, стягненню недоїмок та ін. (ст.ст. 235-238 Установ для управління губерній). Як і у подібних поліцейських законах того часу в "Установленнях для управління губерній" важко було визначити логічну послідовність у викладенні компетенції.
У червні 1837 р. були видані "Положення про земську поліцію" та "Наказ чинам та служителям земської поліції", згідно з якими повіт поділявся на кілька дільниць (станів), у кожному з яких адміністративно-поліцейські функції здійснював дільничний засідатель (становий пристав) [224]. Він призначався на посаду губернатором з місцевих дворян за поданням губернських земських зборів. Становий пристав повинен був постійно проживати на своїй дільниці, для чого йому надавалися кошти для придбання будинку. Становому приставу підпорядковувалися соцькі та десяцькі, які обиралися на ці посади відповідно від кожних 100-200 та 10-20 селянських дворів.
До складу нижнього земського суду (з 1857 р. він називався земським судом), крім земського справника і засідателів від дворян, входили два представники від державних селян, які іменувалися сільськими засідателями.
Згідно з "Положенням про земську поліцію" і "Наказом чинам та служителям земської поліції" на нижній земський суд покладалися такі обов'язки: обнародування зако