РОЗДІЛ 2.
ДЕЦЕНТРАЛІЗАЦІЯ ПУБЛІЧНОЇ ВЛАДИ В УНІТАРНІЙ ДЕРЖАВІ.
2.1. Механізми забезпечення балансу публічної влади в унітарній державі.
У процесі своєї еволюції, публічна влада прагне досягти відповідного оптимального рівня свого існування.
На цю властивість влади, звертав увагу відомий американський дослідник проблем федералізму Р. Агранофф. У своїх працях він неодноразово зазначав, що центральна (федеративна) влада не є усталеним фіксованим механізмом. Вона постійно "рухається на шляху досконалості" [4, 320]. Заради такої "досконалості", відмічав він, центральна влада створює гнучкі механізми для того, щоб "поспішати за розвитком суспільних відносин". До таких механізмів він відносив: федеральну податкову систему; правову систему; можливість здійснювати федеральну інтервенцію у внутрішні справи суб'єктів федерації; судову систему; гнучкі механізми міжбюджетного регулювання; розвиток місцевих органів влади на рівні суб'єктів федерації тощо
В свою чергу, класик французької адміністративної реформи Ж. Делор, розглядаючи статус державної влади у процесі здійснення адміністративної реформи також відмічав необхідність запровадження "механізмів кооперації" влади з громадськістю.
Вважаючи аксіомою той факт, що адміністративна реформа є "соціальним протестом" суспільства на "косність" державної влади, він порівнював адміністративну реформу з певним видом "лікування" суспільством "хворої держави". Наступною тезою Ж. Делор відмічає, що "як будь-яка хвора людина не бажає більше хворіти, так і державний апарат централізованої держави не бажає потерпіти від адміністративної реформи ще раз. Тому він пристосовується до нових вимог, що від нього вимагає суспільство за допомогою певних засобів" [192, 44].
До таких засобів французький дослідник відносив: розвиток місцевого самоврядування; ефективні та справедливі міжбюджетні відносини; відповідальність державних органів перед громадянином та комуною; чіткий розподіл компетенції між різними рівнями організації публічної влади; налагодження діалогу "влада - людина" [192, 169].
Деякі представники німецької школи теорії держави та права (Г. Флогетіс, Т. Вюртенбергер) також наполягають на існуванні механізмів зняття "напруги" між суб'єктами федерації і центральним рівнем. Оскільки Німеччина є природною федерацією, такі механізми існують, але вони також знаходяться у постійному процесі пристосування до суспільних вимог [196, 20].
До таких механізмів, переважно, відносять: існування міжземельних узгоджувальних комітетів у різних сферах соціального так економічного життя (слід додати, що такі комітети бувають як постійні, так і ad hoc); системи міжбюджетних відносин; існування інституту "федерального втручання"; систему адміністративних судів, через яку здійснюється відповідальність держави перед суспільством за неправомірну діяльність своїх органів тощо [210, 78].
Російська дослідниця актуальних проблем побудови оптимальної системи внутрідержавних зв'язків у Російській Федерації І. Умнова також згадує про механізми "взаємного узгодження дій суб'єктів федерації та Центру з метою зняття потенційних та існуючих протиріч" [166, 233]. До таких механізмів дослідниця відносить: існування узгоджувальних постійних комітетів з різних сфер суспільного життя у межах РФ; гнучку систему міжбюджетних відносин, окремо, систему підтримки фінансово слабких регіонів; внутрішньо-федеральну інтервенцію, під якою дослідниця розуміє право центральної влади на втручання у внутрішні справи суб'єктів федерації у випадку необхідності; систему взаємної відповідальності суб'єкта федерації та центрального рівня федерації у випадку порушення ними взаємних обов'язків; внутрішній договір як правову основу побудови ефективних внутрішніх зв'язків тощо [166, 238].
Аналіз свідчить, що механізмами забезпечення балансу публічної влади особливо опікуються ті країни, в яких процес оптимізації системи внутрішніх відносин є постійним (США, Іспанія, Німеччина) та країни, які знаходяться у процесі перебудови власної системи внутрішніх зв'язків у зв'язку з необхідністю, викликаною суспільними очікуваннями (Російська Федерація, Україна, Франція та ін.).
Застосування вказаних вище та інших механізмів забезпечення нормального існування складних держав ставить питання про мету та доцільність комплексів його забезпечення. Інтегруючим поняттям стосовно механізмів забезпечення існування складних держав виступає баланс публічної влади.
Необхідність децентралізації влади в унітарній державі вимагає конструювання моделей запровадження відповідних механізмів збалансування публічної влади у процесі її децентралізації заради попередження потенційних негативних наслідків, які, як свідчить світова практика, можуть спостерігатися у процесі реформування внутрішніх відносин та побудови нової системи публічної влади в державі.
Як свідчить Ж. Делор, несвоєчасне запровадження під час проведення адміністративної реформи у Франції відповідних механізмів балансу державної влади, дало змогу "спричинити перекоси у наділенні відповідних територій і навіть організаційних рівнів державної влади зайвою компетенцією, спричинило нерозуміння суспільством вжитих Урядом заходів, дещо розпорошило комунальну власність" [192, 151].
Наприклад, у США, як відмічають Р. Агранофф та Д. Елазар, "постійно відбувається процес перерозподілу компетенції між Центром та штатами, при чому "іноді цей перерозподіл більше нагадує війну, ніж цивілізоване здійснення владних повноважень" [194, 237]. До таких прикладів можна віднести скаргу уряду штату Міннєсота до Федерального Суду претензій стосовно наділення штату більшими повноваженнями у реалізації зовнішньоторговельної функції (зокрема, мова йшла про збільшення внутрішніх квот на експорт комп'ютерних комплектуючих).
Скарга була розглянута судом і вирішена на користь центрального рівня. Але зроблено це було за допомогою вже існуючого механізму збереження балансу публічної влади. Враховуючи відповідні внутрішні фактори, які
- Київ+380960830922