РАЗДЕЛ 2.
РЕТРОСПЕКТИВНЫЙ АНАЛИЗ ОРГАНИЗАЦИИ МЕЖБЮДЖЕТНЫХ ОТНОШЕНИЙ В УКРАИНЕ
2.1. Становление и развитие системы межбюджетных отношений
Система межбюджетных отношений в Украине в настоящее время является уникальным конгломератом, включающем элементы бюджетной системы командно-административной и рыночной экономик. Немалую роль в становлении системы финансовых отношений между различными органами государственного управления нашего государства сыграло наследие СССР - декларативно федеративного, а фактически унитарного государства.
Финансовые отношения между различными субъектами государственной власти, в том числе практика формирования доходов бюджетов, на первом этапе формирования украинской системы межбюджетных отношений сохранили в своей основе многие элементы старой командно-административной экономики. Основной характеристикой такой экономической системы являются функции планового управления народным хозяйством [77].
Устойчивость бюджетной системы Советского Союза обеспечивалась сильной позицией исполнительной власти, проведением согласованной бюджетной политики на всех уровнях, а также монополизацией практически всех сфер экономической деятельности. Для финансирования развития производства, содержания учреждений непроизводственной сферы в непосредственном распоряжении государства была значительная часть национального дохода страны. Такая централизация денежных средств создавала широкие возможности для их волевого перераспределения в "решающие" отрасли экономики. В определенные периоды экономики регионы, в которых были размещены предприятия приоритетных отраслей, могли рассчитывать на получение дополнительных средств в свой бюджет. И в начале 90-х гг. объем и структура региональных бюджетов являлись результатом происходившего в прошлом перераспределения бюджетных средств в целях развития определенных отраслей [78-80].
Бюджеты нижестоящих уровней играли пассивную роль и являлись лишь денежным выражением планов социального и экономического развития. При этом планы развития территорий представляли собой лишь свод экономических показателей предприятий различных министерств и ведомств, находящихся на данной территории. И на протяжении первых лет реформирования системы межбюджетных отношений в Украине основным критерием, в соответствии с которым распределялись расходы между государственным и местными бюджетами, являлись не распределение компетенций в решении конкретных задач и соответствующих расходов, а организационная подчиненность предприятий и организаций.
Местные бюджеты формально являлись автономными, но фактически были подчинены вышестоящему уровню. Бюджетный механизм в качестве важнейшего элемента охватывал особого рода процессы бюджетного регулирования, которые существенно отличаются от бюджетного регулирования в странах с рыночной экономикой. Данным термином в командно-административной экономике обозначалась система отчисления доходов из вышестоящих бюджетов нижестоящим для того, чтобы привести их в соответствие с расходами [81, с.31-32].
Каждый бюджет обязательно получал доходы, необходимые для финансирования хозяйственных и культурных мероприятий, включенных в план социального и экономического развития. Демократизм бюджетной системы понимался как максимальное развитие инициативы местных органов государственной власти и управления в выполнении централизованных плановых заданий.
В условиях отсутствия частного сектора экономики, являющегося постоянным источником неопределенности и предпринимательских рисков, величина бюджетных доходов и расходов всех уровней достаточно легко прогнозировалась, и бюджетная система, несмотря на свою громоздкость и высокую степень централизации, функционировала эффективно, с точки зрения выполнения ею своих распределительной и социальной функций.
В ходе проведения экономических реформ произошло перераспределение части полномочий и ответственности от государственного к региональным и местным бюджетам. При этом стоит отметить, что структура межбюджетных отношений почти не изменилась: они по-прежнему характеризуются наличием значительных объемов финансовых потоков между бюджетами различных уровней. Однако резко упала дисциплина межбюджетных платежей. Власти всех уровней получили множество поводов для взаимных претензий, а значительное число граждан оказались даже без гарантируемого государством социального минимума. В целом же роль центральной государственной власти как главного распорядителя финансовых ресурсов по-прежнему существенна, несмотря на некоторую децентрализацию общественного сектора экономики.
Сразу же после обретения Украиной независимости начался процесс реформирования ее бюджетной системы. Однако в первые годы после получения статуса независимого государства процесс реформирования системы межбюджетных отношений, в частности, а экономики Украины, в целом, скорее напоминал движение осторожно-выжидательное, с "поворотом головы на 150 градусов". Произошло изменение структуры государственного и местных бюджетов: местные Советы были преобразованы в органы местного и регионального самоуправления, отменена подчиненность Советов по вертикали. Произошло перераспределение некоторых видов расходов и налогов между государственным и местными бюджетами, однако основные принципы организации межбюджетных взаимоотношений остались теми же.
Действующая система бюджетных взаимоотношений между различными уровнями государственной власти в Украине, на наш взгляд, прошла через несколько этапов своего развития.
Предварительный этап ее становления, который начался еще при существовании СССР в 1990 г., связан, прежде всего, с выделением местных бюджетов из состава государственного, а бюджетов местного самоуправления из состава региональных. Элементами организации межбюджетных отношений в Украине становятся собственные налоги, закрепленные и регулируемые доходы, нормативы отчислений от регулируемых доходов, дотации, субвенции, субсидии, средства, перечисляемые в Государственный бюджет Украины, межбюд
- Київ+380960830922