РОЗДІЛ 2
СТАДІЇ ЗАКОНОДАВЧОГО ПРОЦЕСУ ТА ПРОБЛЕМИ ВДОСКОНАЛЕННЯ ЙОГО НОРМАТИВНОЇ ОСНОВИ
2.1.Підготовка проектів законодавчих актів
Законодавчий процес починається з моменту внесення законопроектів до парламенту суб'єктами права законодавчої ініціативи. Аналізуючи його ми часто зупиняємося на питаннях: матеріального забезпечення законодавчого процесу, необхідності правового регулювання його ключових етапів, покращення якості законопроектів, створенні ефективного законодавства. Реформування процесу продукування законів слід розпочинати з процесу створення, розробки і підготовки законопроектів. Цей етап знаходиться поза рамками законодавчого процесу і зустрічається у літературі під назвою перед законодавчий процес.
Підготовка законопроектів здійснюється на основі державних програм розвитку законодавства України, перспективних та поточних планів законодавчих робіт.
Планування - це визначення на основі прогнозування тих законів, які необхідно прийняти, враховуючи розвиток державно-правових процесів. Як правильно стверджує О. П. Гаврилов, прогноз носить ймовірний характер, планування має імперативний характер. Якщо це офіційно затверджений план, то він стає обов'язковим для законодавчих органів[54;С.7].
Офіційне затвердження пріоритетних напрямків формування національної системи законодавства, послідовність розробки і прийняття певних законів та призначення суб'єктів, відповідальних за їх підготовку відбувається в Державній програмі розвитку законодавства. На основі цієї програми формується перспективний план законодавчих робіт, який розробляється за дорученням Верховної Ради України чергового скликання на строк її повноважень.
У літературі відображено дві позиції з приводу того хто має право і повинен розробляти плати законопроектних робіт. Ми розділяємо позицію А. Мацюка, що плани законопроектних робіт повинні розроблятися за дорученням парламенту[55;С.82].
У літературі висловлюється і протилежна думка, що законодавчий орган повинен сам організовувати і впорядковувати свою діяльність, тому і плани законопроектних робіт повинні розроблятися і затверджуватися Верховною Радою України[46;С.95]. Така принциповість у цьому питанні не настільки важлива, адже головне те, що плани, які розробляються за дорученням парламенту Верховна Ради України сама затверджує і у випадку непогодження - вносить свої корективи.
Затвердження плану законопроектних робіт є одним із етапів першої стадії законотворчого процесу. Не можна погодитись з думкою, висловленою в літературі, що затвердження планів законопроектних робіт - є офіційним початком законодавчого процесу[56;С.145].
Планування законопроектних робіт - один із елементів наукового забезпечення законотворчого процесу[57;С.52]. Планування відіграє важливу роль у законотворенні інших країн. У Фінляндії в "Програмі уряду по вдосконаленню складання законопроектів" про планування сказано наступне: "планування законотворення, прямі та непрямі ефекти як і будь-які можливі альтернативи щодо нього мають бути оцінені для кожної індивідуальної цільової групи. Ця оцінка має враховувати не тільки вплив на державну владу, а й на різні громадські групи, структури бізнесу та виробництва, а також вплив на навколишнє середовище. Без такої оцінки не можливо створити ефективний закон.
Слід відзначити, що у Верховній Раді України поступово спостерігається тенденція до впорядкування процесу планування законодавчих робіт. (Практика планування у нашій державі починається 1995 роком, коли Інститут законодавства Верховної Ради України разом з Секретарем Верховної Ради розробив методологію планування законодавчої діяльності та формування плану законодавчих робіт). Про це свідчить і той факт, що прийнята Державна програма розвитку законодавства України до 2002 року в силу недостатнього співробітництва законодавчої і виконавчої гілок влади впродовж останніх років не містить позицій щодо підготовки законопроектів органами виконавчої влади[58].
Для підвищення якості підготовлених законопроектів, усунення множинності законодавчих актів, колізій, які виникають між нормами права держава повинна створити всі умови, щоб планування в Україні здійснювалось на високому рівні розвинутої правової держави.
Логічним продовженням процесу планування є безпосередня розробка законопроекту, передбаченого в плані законопроектних робіт. Зміст і якість законодавства, як відмічає В.Ф. Опришко, залежить від наукової основи законотворення та організації підготовки законопроектів[59;С23].
Робота над законопроектом починається з визначення суб'єкта - розробника. На відміну від законодавчого процесу коло суб'єктів законотворення значно розширене. Так, якщо Конституція України у статті 93 надає вичерпний перелік суб'єктів права законодавчої ініціативи, то зі суб'єктами законотворення вони не завжди співпадають.
Як показує практика першочергові варіанти законопроектів можуть розробляти різні суб'єкти. Так, в Україні як і в багатьох інших країнах законопроекти можуть розробляти депутати, наукові установи, громадські організації, окремі особи.
Законодавство Канади визнає існування п'яти джерел законів: загальна громадськість, міністри Кабінету, державні службовці, парламентарі (сенатори і депутати), суди та адміністративні органи[60;С.25]. Але для того, щоб парламент прийняв законопроект, зареєстрував і в майбутньому його розглянув законопроект повинен бути внесений суб'єктом права законодавчої ініціативи, визначеного конституцією. Саме ці дії будуть визнані юридичним фактом виникнення правовідносин, пов'язаних з початком роботи над законопроектом. Юридичним ініціатором законопроекту повинні вважатися ті компетентні органи, які висунули ідею підготовки законопроекту. У юридичній літературі існують різні погляди стосовно визначення суб'єкта законопроектування. Деякі науковці пропонують створити міжвідомчі та міжтериторіальні наукові колективи для розробки важливих законопроектів[61;С.34]. Л.Т. К