РОЗДІЛ 2
ФОРМУВАННЯ ДЕРЖАВНОЇ ПОЛІТИКИ
В СФЕРІ АДМІНІСТРАТИВНО-ТЕРИТОРІАЛЬНОГО УСТРОЮ: ІСТОРИКО-ПРАВОВИЙ АНАЛІЗ
2.1. Завдання, першопричини та ініціатори реформ
Кожен державно-політичний режим підпорядковував свої внутрішні та зовнішні акції завданням зміцнення та централізації влади, недопущення неконтрольованих процесів в суспільстві. Радянська держава не стала в цьому плані виключенням. Підтвердженням такої тези може слугувати історія адміністративно-територіальних перетворень, ініційованих партійно-державним керівництвом часів існування СРСР.
Визначаючи суть адміністративно-територіального поділу, більшість науковців сходились на тому, що він підпорядкований класовим інтересам і класовій суті держави. Іншими словами, поділ території країни обумовлюється завданнями, функціями держави, а отже має політичне значення. Інша група вчених наголошувала на аполітичності адміністративно-територіального устрою [385, с.17]. Не зосереджуючись на аргументах кожної із сторін, зазначимо, що виявлені особливості функціонування адміністративно-територіального поділу УРСР в досліджуваний період дають більше підстав рахуватись з першою позицією.
Довгий час територіальна організація радянської держави будувалась на засадах, визначених постановою ВУЦВК від 12 квітня 1923 р. "Про новий адміністративно-територіальний поділ" [55, ст.558]. Наріжними принципами, покладеними в його основу проголошувались: зміцнення керівної ролі робітничого класу, врахування економічних, природних, історичних умов, національного складу і побутових особливостей населення, зміцнення і максимальне наближення державного апарату до населення, створення умов для розвитку місцевої ініціативи, активності і самодіяльності мас. Частина з перерахованих положень були справді дієвими, решта - мали декларативний характер. Водночас, дотримання спільних, однакових принципів послугувало запорукою створення та функціонування єдиної адміністративно-територіальної системи в СРСР з незначними республіканськими особливостями.
Розглядаючи означену сферу державно-правових відносин, більшість дослідників відзначають факт тісного зв'язку адміністративно-територіального поділу з системою економічного районування та структурною побудовою владних органів. В історії радянської державності простежуються тенденції посилення впливу на територіальний поділ одного з вказаних чинників, залежно від еволюції програмових цілей цієї держави. На початкових етапах існування радянської державності на теренах України зусилля політичного керівництва зосереджувались на встановленні контролю над територією та населенням. Така мета визначала спрямованість багатьох державно-правових заходів, у тому числі, і в сфері територіальної організації. Пізніше адміністративно-територіальному поділу відводилась роль засобу для налагодження більш ефективних механізмів економічного розвитку, реформування органів управління. В межах досліджуваного періоду проблеми співвідношення економічного районування і адміністративно-територіального поділу активно дискутувались в СРСР та УРСР наприкінці 1950-х років. Частина вироблених у той час пропозицій була реалізована на практиці у вигляді системи раднаргоспів. Економічні розрахунки активно використовувались при формуванні нових адміністративно-територіальних одиниць (райони, райони в містах). Однак, досвід засвідчує, що проведення економічного районування не завжди тягло за собою зміни в адміністративно-територіальному поділі, а тому не може бути розцінене в якості його основи.
Складною є проблема визначення співвідношення між адміністративно-територіальним поділом і побудовою системи органів влади. В літературі, переважно юридичного характеру, існують різні підходи щодо питання, який із вказаних елементів державного устрою був визначальним, а який похідним. Р. Павловський, М. Шафір вважали, що система органів влади будувалась у відповідності із адміністративно-територіальним поділом [289, с.8,9]. Ця думка набула значного поширення. В тій чи іншій мірі її поділяли Л. Лєпьошкін, Ю. Тихомиров, В. Манохін. Існує також протилежна точка зору, згідно якої не державний апарат підпорядковувався адміністративно-територіальному поділу, а, швидше, навпаки, адміністративно-територіальна система формувалась відповідно до побудови державного апарату і місцевих рад. Таку позицію аргументовано захищає білоруський дослідник В. Круталевич [289, с.10]. Не вдаючись до теоретичних розмірковувань, яких вживають на доказ своїх позицій опоненти (як правило, вони лежать в полі правової науки), вважаємо принциповим констатувати взаємозалежність перетворень в адміністративно-територіальному поділі і реформування органів влади. Оскільки обидва явища були щонайтісніше пов'язані між собою, то необхідно вести мову про взаємовпливи. З одного боку, реформи у владній вертикалі, як то поділ партійних і радянських органів за галузевим принципом, заходи по скороченню чисельності управлінського апарату тощо, тягли за собою певні наслідки для територіальної організації держави. З іншого боку, зміни в адміністративно-територіальній системі спричиняли корективи в самих владних структурах: залежно від об'єктивних критеріїв адміністративно-територіальних одиниць (територія, кількість, густота населення, рівень розвитку економіки) визначалась структура і склад відповідної управлінської ланки. Ця взаємозалежність була доволі складною, що й зумовило різні підходи до її трактування.
Оскільки адміністративно-територіальний поділ складається з двох невід'ємних елементів: організації місцевих державних органів і поділу території країни на окремі частини, то для політичної влади надзвичайно важливо відшукати варіант їх оптимального поєднання. Від цього залежить успіх виконання державою своїх господарсько-організаторських функцій і здійснення політичних, соціокультурних заходів. Тому зміни адміністративно-територіального поділу, як правило, були невід'ємною ланкою реформ державного управління. Політичне навантаження територіальної організації країни з