РОЗДІЛ 2
РОЗВИТОК МІСЦЕВОГО САМОВРЯДУВАННЯ В УКРАЇНІ:
ПРОБЛЕМИ І ПРОТИРІЧЧЯ
2.1. Місцеве самоврядування в Україні та у світі: порівняльний аналіз
Серед багатьох проблем, що стоять перед розвиненими державами, питання місцевого самоврядування займають не останнє місце, оскільки досвід їх державотворення показує, що без самоврядування, як однієї із форм народовладдя, неможлива побудова демократично й економічно розвиненої держави. Аналіз зарубіжного досвіду у цій сфері має практичну значущість для України, бо проблеми з якими вона сьогодні зіткнулась під час реалізації місцевого самоврядування, не є суто українськими, вони представлять собою певні загальносвітові тенденції.
Останні десятиріччя на фоні процесу загальноєвропейської інтеграції майже в усіх європейських державах намітилась тенденція до підвищення ролі місцевого самоврядування. Як федеративні, так і унітарні держави все активніше використовують місцеві органи влади у процесі державного управління. Така політика обумовлена застосуванням нового принципу інституціональної організації держави і суспільства - принципу субсидіарності, який покладено в основу діяльності Європейського Союзу. Принцип субсидіарності полягає у тому, що більш високий рівень управління може втручатися у дії більш нижчого рівня лише у тій мірі, у якій останній виявляє свою нездатність щодо ефективного управління. Таке втручання є не лише можливим, а обов'язковим, проте, здійснюється тільки з метою надання необхідної допомоги нижчому рівню влади у вирішенні його завдань. Застосування цього принципу у правових і адміністративних системах більшості держав, які входять до Ради Європи, причому як в унітарних, так і у федеративних, свідчить про його універсальність, а також про перспективність використання у країнах, які удосконалюють своє державне управління [196, с.69].
В сучасному світі близько 180 незалежних держав, в кожній з яких існує своя система місцевого управління. Крім того, у федеральних державах кожний суб'єкт федерації має свою систему організації місцевого управління, які досить часто суттєво відрізняються одна від одної. Зазвичай у сучасних державах діють дві макросистеми місцевого управління, які у цілому відповідають двом основним "правовим родинам" світу - англосаксонська (Великобританія, Ірландія, США, Канада) та романо-германська (Франція, Італія, Іспанія, Греція), адже саме правове регулювання стає основою будь-якої системи місцевого управління. На практиці існує багато змішаних його форм, які відображають специфіку історичного розвитку тієї чи іншої країни (Данія, Австрія, Японія та ін.).
Англосаксонська макросистема є результатом розвитку та експорту англійської правової системи, що формувалась на основі норм звичайного права та судової процедури. Для цієї системи характерним моментом є відсутність призначеного представника центрального уряду для здійснення контролю за діяльністю місцевих територіальних колективів.
В основу романо-германської системи покладено два базових принципи, які залишились незмінними і багато у чому суперечать один одному: з одного боку, визнання природного і правомірного існування об'єднань жителів певної території з ціллю вирішення спільних для них проблем, а з іншого - централізація державного управління, явно домінуючого над самоврядуванням. Ця модель передбачає поєднання виборних органів місцевого управління та призначуваних центральним урядом правомочних представників, які здійснюють контроль за їх діяльністю [56, с.21].
Звичайно, кожна країна має істотні політичні, правничі, економічні, адміністративні, соціальні та культурні відмінності порівняно з іншими країнами. Водночас, як зазначив А.Ф. Ткачук, є "цілий комплекс конкретних проблем, пов'язаних з місцевим самоврядуванням, на які слід зважати центральній владі в усіх країнах світу, а саме: система міжурядових стосунків; структура та політика; міжурядові фінансові стосунки і фінансування місцевого самоврядування; функції з надання послуг; механізми врегулювання конфліктів між владними рівнями; регулятивні повноваження щодо місцевої автономії" [193, с.26 ].
Система міжурядових стосунків напряму залежить від адміністративно-територіального поділу країни, який, у свою чергу, диктується розмірами держави, чисельністю населення, розмірами і чисельністю населених пунктів та іншими факторами. Для порівняння розглянемо ключові характеристики України та деяких зарубіжних країн (табл. 2.1) .
Таблиця 2.1
Ключові характеристики деяких зарубіжних країн [217, с.3-9]
Країна
Населення, млн. чол.
Площа, тис. кв.км
Форма правління Кількість рівнів місцевого управлін-няЧисельність населення на 1 тис.кв.км., тис.чол. Італія57,6301Унітарна3191, 36Канада29,89922Федеративна23,00Німеччина82,0357Федеративна3229,69США264,39363Федеративна328,23Франція56,6544Унітарна3104,04Швеція8,7411Унітарна221,17Україна?48,0579Унітарна382,90
? За даними Всеукраїнського перепису населення на 5 грудня 2001 р.
Як бачимо, якихось характерних особливостей щодо рівнів самоврядування в залежності від того, унітарною є ця держава чи федеральною немає. Це внутрішні державні питання, які вирішуються законодавчо з урахуванням особливостей кожної країни. У світовій практиці існують різні системи адміністративно-територіального поділу, але, як правило, вони є дворівневими (Канада, Швеція) та трирівневими (Франція, Італія, Німеччина).
Як видно з даних таблиці, найбільша за чисельністю населення з представлених країн - США, найменша - Швеція, найбільша за площею - Канада, найменша - Італія.
Серед унітарних країн найменша щільність населення у Канаді, де на 1 тис. кв. км. проживає 3 тис. чоловік. Це при тому, що з середини XVІІІ століття чисельність населення збільшилась там більше ніж в 11 разів, а також через природні обмеження 3/4 населення проживає всередині 160-кілометрової смуги (100 миль) від кордону із США [96, с.8]. Найбільш густонаселеною є Німеччина, тоді