РОЗДІЛ 2
СТАН РЕАЛІЗАЦІЇ ВЛАДИ НА РІВНІ РАЙОНУ ТА ОБЛАСТІ
2.1. Управління територіальним розвитком: розмежування повноважень між
суб`єктами управління
На рівні району і області влада реалізується двома владними органами –
державними адміністраціями та радами, діяльність яких регламентується
законодавством. Ці ж два органи несуть відповідальність за збалансований
розвиток території в цілому і кожної галузі зокрема [59; 60]. Проте через
нечіткий поділ повноважень між органами державної влади одного рівня управління
та відсутність такого поділу і різний характер взаємовідносин між однотипними
владами різних рівнів, виникають проблеми в управлінні
територіально-адміністративними одиницями.
Аналізуючи те, як у чинному законодавстві розподілені повноваження між органами
державної виконавчої влади та органами місцевого самоврядування, можна сказати,
що у цьому розподілі відсутні будь-які критерії. Суперечності цього поділу
розпочинаються вже з Конституції України. За статтею 140 Основного Запкону
місцеве самоврядування є правом територіальних громад самостійно вирішувати
питання місцевого значення в межах Конституції та законів України. Ст. 142
визначає матеріальною і фінансовою основою місцевого самоврядування рухоме і
нерухоме майно, доходи місцевих бюджетів, інші кошти та природні ресурси, що
перебувають у комунальній власності територіальних громад [78]. Якщо немає цієї
основи, тобто немає місцевого бюджету і комунальної власності, то
самоврядування є лише номінальним. Це якраз стосується районних і обласних рад,
оскільки бюджети на цьому рівні формуються з державних трансфертів або
залучених коштів місцевих рад, а майно, що є спільною власністю територіальних
громад, лише перебуває в управлінні ради. Крім того, на цьому рівні не можна
говорити і про територіальну громаду, яка є основою самоврядування.
Протиріччя у створенні основних законів, що визначають діяльність органів влади
нижче центрального рівня зумовили суперечності в значній частині повноважень та
функцій місцевих органів влади. “Не дуже вдалим виявилось співвідношення
положень про місцеві державні адміністрації та про місцеве самоврядування,
особливо в частині чіткого розмежування повноважень місцевих органів виконавчої
влади та місцевого самоврядування” [85, с. 10].
Суперечності, що виникли через неузгодженість законів “Про місцеве
самоврядування в Україні” та “Про місцеві державні адміністрації” на рівні
району і області, та які безпосередньо визначають розвиток території
виникають:
- при формуванні і виконанні бюджету;
- при управлінні майном, що є спільною власністю територіальних громад, сіл,
селищ, міст;
- у сфері регулювання земельних відносин;
- у сфері екологічного та санітарного контролю та інших.
Крім того, невідповідності законодавства породжують складності і у забезпеченні
здійснення функцій управління (рис.2.1), особливо функцій планування та
контролю. Суть протиріч в реалізації повноважень буде розглянута нижче. Зараз
же охарактеризуємо суперечливі моменти щодо реалізації функцій управління.
«Основні функції управління визначають послідовність управлінського циклу, за
якою здійснюється будь-яка з конкретних функцій державного управління» [106, с.
46]. Функція, яка розпочинає цю послідовність –планування. Не потрібно
наголошувати, що результат будь-якої справи залежить від того, як вона
спланована. За розвиток територій відповідальність несуть і виконавчий, і
представницький органи влади. Тут, хоча механізм взаємодії і вироблений, але
повноваження дублюються, тому не зрозуміло, хто в кінцевому результаті несе
відповідальність.
Рис.2.1. Сфери виникнення протиріч у реалізації повноважень місцевих органів
влади
Так, відповідно до законодавства, місцеві державні адміністрації розробляють
програми соціально-економічного розвитку території, які потім затверджуються
відповідними радами [59; 60]. Ради також заслуховують звіти про виконання даних
програм. У цьому закладений поетапний процес відповідальності. Державна
адміністрація звітує перед радою за виконання рішень ради, а рада і кожен
депутат перед громадою, що його обрала.
Затвердження програм має складну процедуру. Після опрацювання програми всіма
службами та спеціалістами, перевірки керівниками планових підрозділів та
керівництвом адміністрації щодо їх відповідності планам стратегічного розвитку
території та державним і галузевим програмам більш високого рівня, цей документ
виноситься на розгляд постійних депутатських комісій. Комісії на цьому етапі
мало-що можуть внести нового у плани розбудови регіону, оскільки перспективи
його розвитку залежать від розмірів фінансування, які визначаються в порядку ще
складнішому, а значить мало залежать від бажань депутатів і побажань членів
територіальних громад. Хоча депутати та комісії в процесі підготовки програм
можуть вносити свої пропозиції, рекомендації щодо планів соціально-економічного
розвитку району чи області, проте в силу вищезазначених причин, вони далеко не
завжди будуть включені в ці програми. Тому розгляд таких важливих документів,
як планів розвитку територій та галузевих програм органом самоврядування в
області чи районі часто формальний. Фактичного впливу ні на його створення, а
тим більше виконання, (про це буде сказано нижче) рада не має. Таким чином
планування в органах місцевого самоврядування зводиться до організаційного
планування в межах регламенту роботи ради.
Фактично функція планування щодо розвитку території органом самоврядування на
рівні району чи області не може бути реалізована. На цьому етапі органи
місцевої влади виступають у єдиному механізмі стримува
- Київ+380960830922