РОЗДІЛ 2
ОРГАНІЗАЦІЇ ГРОМАДЯНСЬКОГО СУСПІЛЬСТВА ЯК УЧАСНИКИ ПРОЦЕСУ ВИРОБЛЕННЯ ДЕРЖАВНОЇ
ПОЛІТИКИ
2.1. Процес вироблення державної політики: основні етапи та учасники
Як ми вже зазначали в попередньому розділі, процесуальні аспекти вироблення
державної політики перебувають в центрі постійної уваги науковців. Зусилля
дослідників спрямовуються на виявлення оптимальних моделей, з’ясування
складових і змісту процесу, аналіз ролей головних суб’єктів та їх інтересів, що
ними переслідуються в процесі своєї участі, вивчення впливу ідеології учасників
процесу на їхні дії, принципів і технологій взаємодії структур, груп,
організацій, установ, мереж.
На сьогодні існує чимало спроб вивести найприйнятнішу теоретичну модель
вироблення державної політики. Під такою моделлю розуміється “концептуальний
підхід словесного опису державно-політичного процесу” [55, с. 246]. При цьому
процес вироблення державної політики розрізняється з процесом прийняття рішень.
Українські дослідники В.Романов, О.Рудік та Т.Брус, стверджують, що процес
прийняття рішень містить у собі дискрептивний вибір серед двох чи більше
альтернатив, а процес вироблення державної політики складається з потоків та
моделей діяльності, які охоплюють багато як звичайних, або стандартних, так і
не зовсім звичайних, а часом і нестандартних рішень [53, с. 54].
Серед усієї низки пропозицій з цього приводу виділяються такі моделі:
інституціональна, консенсусна, процесуальна, елітна, теорія конфліктів,
групова, плюралістична, раціональна, кризова чи діалектична, нарощувальна,
ігрова, теоретична, суспільного вибору, функціональна, відкритих систем та
інші. Всі вони в тій чи іншій мірі описані або знайшли відображення в чималій
низці праць, наукових розвідок [див. 14; 15; 18; 53; 55; 96].
При описі тієї чи іншої моделі автори використовують декілька підходів, що
ґрунтуються на виокремлені її суб’єктних, нормативних, процесуальних, цільових
і детермінуючих факторів і їх взаємозв’язках. У той же час побудова конкретної
моделі визначається впливом того, чи сповідує дослідник теорію раціонального
вибору, тобто чи вважає він, що процес вироблення державної політики включає в
себе взаємодію індивідів, які орієнтуються на максимальну вигоду, чи, що цей
процес включає колективних агентів, інститути, інтереси і т.д.
В осягненні процесу вироблення державної політики в історичному плані
дослідники пройшли декілька періодів. Однією із перших систематичних моделей
політичного процесу була “модель відкритих систем” Р.Хоффеберта [147]. Вона
побудована на ідеї “лійки причинності”, у відповідності до якої процес
вироблення державної політики являє собою поступовий перехід від більш ширших
та невизначених умов до встановленої правилами поведінки еліт у процесі
обговорення політичних цілей та прийняття рішень. “Лійка причинності” немов би
втягує в процес низку умов, між якими існують відносини прямої та віддаленої
залежності. Остаточний вибір політики таким чином є прямим і непрямим
функціональним результатом такого ланцюжка: історико-географічні умови –
соціо-економічна структура – масова політична поведінка – урядові структури –
поведінка еліт у процесі оформленого обговорення політики – вироблена політика.
На поведінку еліт впливають відповідні події, що витікають із попередніх
чинників окремо чи в сукупності.
Довгий період превалювали моделі “чорної скриньки” Д.Істона та “залізних
трикутників”. У своїх працях Д.Істон описав модель політичної системи, яка
зробила значний внесок у вивчення державної політики як результату [18]. Саме
вона спонукала дослідження відносин між виробниками політики, політичним
результатом і середовищем. Науковець розглядав політичну систему як “чорну
скриньку”, де на вході фіксується інформація про потреби й інтереси, а на
виході відбувається регуляція відносин, збалансування інтересів, розподіл
пріоритетів і ресурсів. За допомогою зворотного зв’язку (інформація надходить
із середовища) відбувається коригування або зміна поведінки системи. Інший
дослідник, П.Ґай [148] запропонував виокремити у структурі процесу вироблення
державної політики так звані “залізні трикутники” (iron triangles). Перший
означає зацікавленість певних груп та парламентських фракцій. Такий інтерес
виявляється в бажанні провести через урядування вигідне рішення та спроби
вплинути на інститути суспільства для їх відповідної реакції у потрібному для
зацікавленої групи напрямі. Другим компонентом цих трикутників є парламентський
комітет чи підкомітет, які відіграють вирішальну роль у формуванні порядку
денного для законотворчості та виробленні пропозицій-порад у ході самого
законотворення. Третім кутом є виконавчий орган як засіб впровадження
державно-політичного рішення. Виконавча структура, як і зацікавлені групи,
лобіює свій інтерес через процес вироблення політики. Тобто за цією моделлю
державно-політичний процес слід розглядати через взаємозв’язки між державним
управлінням і виконавчою владою, законодавцями та групами інтересів.
Також доволі популярною виявилася модель “інституціонального раціонального
вибору” запропонована Е.Остром та іншими [149]. Вихідним моментом в цій моделі
є первинність інституцій у процесі вироблення державної політики. За таким
підходом процес вироблення державної політики є функцією індивідуальних дій
включених у процес акторів, які перебувають під впливом двох основних умов:
- індивідуальні умови;
- умови, що пов’язані із ситуацією прийняття рішення.
Ситуація ухвалення рішення включає в себе три аспекти:
- інституційна структура;
- події, пов’язані з питанням, що розглядається;
- спільнота, зацікавлена в результаті.
- Київ+380960830922