РОЗДІЛ 2
ФОРМУВАННЯ ТА ФУНКЦІОНУВАННЯ ПРИНЦИПІВ ВІДКРИТОСТІ І ПРОЗОРОСТІ В ДІЯЛЬНОСТІ ОРГАНІВ ДЕРЖАВНОГО УПРАВЛІННЯ УКРАЇНИ
2.1. Формування принципів відкритості і прозорості в діяльності органів державного управління в Україні
Змістовний прояв принципів відкритості та прозорості в діяльності органів державного управління необхідно розглядати як комплексне поєднання процесів їх формування, становлення та розвитку, які не є тотожними. Під формуванням цих принципів доцільно розуміти дії щодо створення певних умов, гарантій, а також початковий етап їх впровадження у практичну діяльність. Наступним етапом є становлення цих принципів на основі встановлених правових норм, визначених критеріїв застосування та оцінки ефективності, результативності, відповідності інтересам суспільства і конкретних органів державного управління, їх ствердження у свідомості посадових осіб та у ментальності громадськості. Поняття розвитку цих принципів передбачає подальше удосконалення відкритості і прозорості на основі вже запроваджених механізмів їх реалізації.
Таким чином, діяльність органів державного управління щодо формування цих принципів у своїй діяльності з метою забезпечення їх сталого функціонування і розвитку потребує зосередження відповідної уваги та приділення певних зусиль за кожним із зазначених етапів.
Загально визначене поняття процесу формування полягає у наданні певної форми, закінченості, складанні, утворенні відповідного комплексу або системи елементів [199, c.1436].
С.Мочерний розглядає поняття формування як цілеспрямовані дії з використанням певних інструментів для створення системи надання змісту відповідної форми. Форма є складовою самого змісту, а її елементи (структура, внутрішня організація, зовнішня організація та ін.) - його (змісту) відносно самостійними компонентами, що проникають у цей зміст [66, c.840, 846-847].
Таким чином, на нашу думку, проблема формування принципів відкритості і прозорості у діяльності органів державного управління, виходячи з їх змістовного навантаження як обов'язкових для цих органів правил, полягає у створенні певних норм щодо забезпечення у їх діяльності відповідних характеристик відкритості перед об'єктами управління, прозорості управлінських процедур та гарантій невідворотності реалізації і розвитку суспільних відносин між суб'єктом і об'єктами державного управління на основі цих норм.
У той же час, зазначені суспільні відносини - правові, моральні, управлінські і т.п., як зазначає Н.Нижник, виникають на основі правових норм, створених або санкціонованих суб'єктом влади [127, с.10]. Отже, вирішення проблеми формування та розвитку будь-яких управлінських принципів полягає, у першу чергу, в їх закріпленні через відповідну систему норм права.
Можна вважати, що питання запровадження правових норм принципів відкритості та прозорості як основних засад та чинників їх формування у діяльності органів державної влади та управління постало перед керівництвом держави, багато в чому з огляду на міжнародний досвід та прийняті правила нормотворчої діяльності.
Так, ще у 1990 році ці принципи згадувалися у міжнародних договорах Європейського Союзу від 14.02.1990 № 90/109/ЄЕС (Рекомендація Комісії ЄЕС "Щодо прозорості банківських вимог щодо транскордонних фінансових операцій") та від 29.06.1990 № 90/377/ЄЕС (Директива Ради ЄЕС "Стосовно порядку, прийнятого в Співтоваристві для підвищення прозорості цін на газ та електроенергію, впроваджених для кінцевого промислового користувача"). При тому, що у той же період Верховною Радою УРСР були прийняті закони "Про місцеві Ради народних депутатів та місцеве і регіональне самоврядування" [83] та "Про вибори Президента України" [72], де поняття відкритості діяльності державних органів для громадськості знайшло своє відображення, його зазначення у нормативно-правових актах для України ще не було властивим.
Після набуття Україною незалежності, та ратифікації у грудні 1991 року Верховною Радою України Угоди про створення Співдружності Незалежних Держав ці принципи почали дедалі ширше застосовуватися у нормативно-правових актах держави. Первинне їх впровадження розпочалося з питань саме інформаційного забезпечення, що маючи з одного боку вузькогалузеву спеціалізовану спрямованість, в той же час несуть значне соціально-інформаційне навантаження, а саме - з питань відкритості для громадян даних державної статистичної, а потім і більш широкої інформації. Так, із вказаних питань Кабінетом Міністрів України були прийняті постанови "Про організацію роботи, спрямовану на створення державних систем стандартизації, метрології та сертифікації" [175] та "Про Концепцію побудови національної статистики України та Державну програму переходу на міжнародну систему обліку і статистики" [173]. Також, уже 2 жовтня 1992 року Верховною Радою України був прийнятий закон "Про інформацію", який серед основних принципів інформаційних відносин визначив, зокрема, гарантованість права на інформацію, загальні засади її застосування та вимоги щодо відкритості, доступності та свободи обміну інформацією [80].
У перші роки після набуття Україною незалежності становлення системи державного управління відбувалося на основі адміністративної системи, що дісталася у спадок, з усією її інертністю та вадами розвиненої бюрократії. Проте, під впливом політичних змін, необхідності самостійної побудови нових правил суспільних відносин та господарювання, досить швидко в систему державного управління в Україні почали вноситися зміни та новації з впровадження нових для неї принципів.
Зокрема, євроінтеграційні прагнення України до входження у світову спільноту розвинених держав та початок співпраці з 1993 року, після остаточного виходу з рубльової зони, із світовими економічними та фінансовими організаціями обумовили необхідність перебудови системи державного управління та її адаптації до загально прийнятих в економічно розвинених країнах засад, що посилило впровадження в діяльність органів де