РОЗДІЛ 2
ФАКТОРИ ФОРМУВАННЯ ПРИНЦИПІВ І МЕТОДІВ ДІЯЛЬНОСТІ ОРГАНІВ МІСЦЕВОГО САМОВРЯДУВАННЯ
2.1. Сутність і класифікація факторів формування організаційно-функціональних принципів і методів діяльності органів місцевого самоврядування
Будь-яке дослідження теоретичних основ функціонування тих чи інших об'єктів чи явищ буде неповним без аналізу факторів (чинників) їх виникнення і розвитку. У нашому випадку слід виявити фактори формування організаційно-функціональних принципів і методів діяльності органів місцевого самоврядування, дослідити їх суть та визначити ту роль, яку вони відіграють у розвитку місцевого самоврядування в Україні в цілому.
Під фактором (лат.: factor - той, що робить, створює) розуміють рушійну силу, причину будь-якого процесу чи явища або істотну обставину в будь-якому процесі чи явищі [566, c. 530]. Виступаючи як напрям та вид діяльності функція, виступає похідним явищем від першопричини - фактора.
Концепція факторів є фундаментальною в багатьох галузевих науках. Започаткована А. Вебером і фон Тюненом у межах науки розміщення продуктивних сил, вона стала відігравати провідну роль в усіх суспільних науках. Особливої уваги заслуговує наука про місцеве самоврядування, предметом дослідження якої є окремі аспекти управління.
Визначаючи статус місцевих рад, законодавець у відповідних конституційно-правових актах по-різному закріплював положення про їх функції. Певним досягненням з точки зору законодавчої техніки стало прийняття Закону УРСР "Про місцеві Ради народних депутатів Української РСР та місцеве самоврядування" від 7.12.1990 р., де у ст. 20 встановлювався перелік певних функцій. Особливістю цієї статті стало те, що у ній вичерпно перелічено функції і передбачено існування інших (не окреслених законами України) функцій, якими наділяють ради виключно на основі угод з іншими державними органами та органами місцевого самоврядування [190].
Зробимо висновок, що якраз розвиток законодавства та рівень правового регулювання відповідних суспільних відносин спричинили велику правничу дискусію з проблем функцій місцевих рад. Результати дебатів, опублікованих на сторінках наукових видань, висвітлили існування різних, часто протилежних, точок зору на розуміння поняття функцій, критеріїв їх класифікацій, об'єму функцій тощо.
Спільним для багатьох авторів стало саме розуміння безпосереднього впливу функцій держави на загальний об'єм функцій рад усіх рівнів [9, с. 27; 38, с. 9-10; 231, с. 8; 574, с. 118,123].
Зміна політико-правової природи місцевих рад не могла не вплинути на формування нового об'єму функцій - основних напрямів діяльності, які розкривають політико-правову природу і соціальне призначення рад. Слід зауважити, що в науковій літературі не раз порушувалось питання про поняття функції місцевих рад. Та попри різні погляди на поняття функцій, їх об'єм тощо, державознавці були єдині у визначенні на безпосереднього впливу функцій на формування політико-правової природи представницьких органів, а отже і на їх організаційну будову.
Досить довго у науковій юридичній літературі тривала дискусія з приводу визначення поняття та системи функцій, зв'язок яких покладався на місцеві ради. До цієї дискусії залучилось широке коло науковців: М. Геновскі та Д. Дімітров [111, c. 69]; М. Селівон [554, с. 11], О. Батанов [45, c. 21.], В. Кравченко, М. Пітцик,
І. Салій [292, с. 48] та ін.
Цікавим є бачення М. Селівона структури органу влади та його підрозділів як інструмента, за допомогою якого забезпечується виконання притаманних йому функцій. Спираючись на точку зору М. Селівона при дослідженні функції ради, ми можемо виділити ряд проблем і аспектів, серед яких: дослідження суті, змісту, структури і об'єму поняття "функція ради"; класифікація функцій ради та її органів за певними ознаками; співвідношення функцій ради з функціями держави та функціями рад різних рівнів; співвідношення функцій ради з її компетенцією; дослідження характеру і змісту кожної функції зокрема; проблема співвідношення функцій ради з функціями управління [554, с. 11].
Найповніше в сучасній літературі фактори місцевого самоврядування проаналізовані у праці В. Пархоменка "Проблеми місцевого самоврядування в Україні 1990-х років" [446, c. 224-232]. Він поділяє всі фактори "на дві групи - зовнішні відносно самого місцевого самоврядування і внутрішні" [446, с. 224].
Зовнішніми чинниками, на його думку, є насамперед держава в особі вищих органів державної влади (Президент України, Координаційна рада з питань місцевого самоврядування при Президентові України, Академія державного управління при Президентові України, Комітет з питань державного будівництва, який відає питаннями місцевого самоврядування у парламенті України, Голова Верховної Ради України, зарубіжні та міжнародні організації, що мають на меті сприяння розвитку демократії в нашій державі тощо).
Внутрішніми чинниками розвитку місцевого самоврядування в Україні В. Пархоменко вважає активні дії самих органів та посадових осіб місцевого самоврядування, спрямовані на розвиток цього інституту. Автор наголошує, що такими діями були, зокрема, акти створення різних об'єднань місцевого самоврядування з метою підтримки реформування місцевого управління і спільного захисту інтересів місцевого самоврядування.
Усі фактори він поділяє на позитивні і негативні. Так, діяльність глави держави він розглядає як позитивний фактор, бо Президент України Л. Кравчук створив Фонд сприяння становленню і розвитку місцевого самоврядування. Його наступник Президент України Л. Кучма підтримує подальше функціонування Фонду та сприяє Асоціації міст України по здійсненню її статутних завдань тощо.
У цьому аналізі факторів місцевого самоврядування можна зауважити багато недоліків.
По-перше, будь-який згаданий фактор, незалежно від того, до якої групи він належить, може бути зовнішнім чи внутрішнім. Для прикладу, територіальна громада може активно посилатись на діяльність Президента України як гар
- Київ+380960830922